打造全面预算管理的利器
全面预算管理自20世纪80年代引入以来，已被越来越多的国内企业特别是大中型企业所接受和应用，对提高国内企业的财务资金管理能力和整体管理水平起到了较好推动作用。2001年4月和2002年4月，财政部分别发布《企业国有资本与财务管理暂行方法》和《关于企业实行预算管理的指导意见》，为国内企业实施全面预算管理提供了制度性指南。2007年6月，国务院国资委颁布《中央企业财务预算管理暂行办法》，国有中央企业开始导入全面预算管理制度。
笔者供职的单位是一家在全球40余个国家和地区设有近百个分支机构和2200多个项目点、年合同经营额超过600亿元、业务范围多元发展的大中型中央国有企业集团。鉴于国有资产布局调整、中央企业兼并重组、行业市场及资源统筹以及推进集团发展战略等考量，集团实施总部相对集权的集团引领管控型发展模式，因而全面预算管理就成为最佳的管理机制工具选项。
在推行全面预算管理体系3年多的实践中，我们发现集团总部尽心编排的全面预算方案往往得不到很好的执行，或偏离度较大，或与集团发展的战略取向相左，或得不到执行层的认可，究其原因主要在于全面预算管理过于强调财务资金因素并在企业财务系统内封闭运作，预算和执行两张皮，因而失去了执行力。为此，集团从更宽视野更广角度不断反思全面预算管理机制的本质内涵，并结合企业实际不断对其进行发展和创新，将其从最初的单纯的财务预算计划工具改造为兼具控制、激励、执行、评价等诸多功能综合管理工具。实践表明，对全面预算管理更广意义的理解和融合赋予这一管理机制和工具更强大的生命力，成为集团化管理的利器。
对全面预算管理的广义理解
财政部的《企业财务通则》和国务院国资委的《暂行办法》更多的从企业现金流的角度出发，强调围绕企业价值最大化目标，对企业的资本运营、经营效益、成本控制等重要财务活动进行预测和管理，这在现阶段是非常必要的。一般意义上，全面预算管理也更多的被理解为是一种企业财务资金管理工具。但我们必须注意到，企业运营是系统工程，财务行为只有同企业的组织架构、战略规划、资源配置、管理控制和考核激励等子系统关联起来并协调共行，才能实现财务行为本身和企业价值最大化的目标。因而，仅从财务资金管理角度来理解全面预算显然缩减了其应有的涵义和功能，而必须从企业管理的全角度来阐释并通过系统整合，增强其可执行性。
在财政部、国务院国资委有关文件的指导下，结合实践，我们对全面预算的理解是：所谓全面预算管理是在企业治理结构的制度安排下，在企业发展战略规划的指导下，以现金流为主线，在一定时段内对企业经营活动的可控资源进行最优配置及全程管控，并以相应的绩效考核体系保证实施的企业组织经营机制。
在广义理解的体系下，具体执行中我们将全面预算管理分解为企业治理结构、发展规划、资源配置、过程管控和考核激励五项要素。其中治理结构为全面预算管理提供权责体系，战略规划为全面预算管理提供方向目标，资源配置为全面预算提供实施基础，全程管控为全面预算提供运行保证，考核激励为全面预算管理提供执行手段。这五项要素交织作用，共同为实现企业价值最大化描绘了一幅清晰的目标、路径和动力。
对广义全面预算管理的实践
1、以治理结构为全面预算管理提供权责体系
权威和职责是全面预算管理体系能够得到有效执行的基础和保证。笔者所供职的企业集团实行总经理负责制，集团公司总经理是集团公司的法定代表人，直接对出资人负责，同时也对企业生产经营负责。为提高全面预算管理工作的权威性，集团公司总经理担当全面预算管理体系的第一领导者和执行责任人。总经理下设全面预算管理委员会，由总经理直接领导，人员构成为集团公司主要领导和财务经营部门的负责人。委员会负责企业全面预算管理体系的政策研究、制度制定、预算审核、变更审批、咨询建议等工作。预算管理委员会下设办公室，设在财务部，由集团公司主管经营的领导担任主任，财务部主任兼任副主任，成员由各经营部门负责人组成，承担委员会的具体工作。集团内各级核算机构建立同集团公司总部对应的全面预算管理机构，规模较小的分支机构可在体系健全的前提下缩减机构，但各项工作必须有专(兼)职人员负责。
下属核算机构依照集团公司要求编订的全面预算管理方案经本级机构负责人签署后报作为出资人的集团公司审批同意后生效，集团公司采取“从上到下、上下结合”方式编订的全面预算管理方案经集团公司总经理签署后上报出资人代表(国务院国资委)审批生效。不同层级的出资人的审批赋予了全面预算管理方案最高级别的权威，增强了对对应经营层的责任。同时，由于各级单位的主要领导岗位均被纳入预算管理委员会及其办公机构，全面预算的执行权利和责任也迅即被传导至经营层的每个人员和所有经营环节。
在我集团的全面预算管理职责体系中，鉴于生产经营的最基本单元为项目经理部，是全面预算管理的具体执行机构，是全面预算管理的成本中心和利润创造中心，故集团要求所有项目经理部在项目经营周期内分年度编制执行预算，这一举措将全面预算管理的执行和实现责任切实落到了实处。
2、以战略规划为全面预算管理提供方向目标
集团公司的全面预算管理一般以年度为周期。每年年初，集团公司总经理领导全面预算管理委员会按照集团发展战略规划，依据国务院国资委对国有资本的资产保值增值和资产收益率等要求，结合企业行业趋势、市场供求和集团及成员企业生产经营状况，确定年度营业收入、订单目标额、资产总额、利润总额、产业结构、资产保值增值率和净资产收益率、员工收入增长率等宏观战略指标，并就全面预算管理包含的各项重要指标听取出资人和集团下属机构负责人的意见，沟通协商后确定各级机构的重要生产经营指标。
全面预算管理委员会依据以上指标，确定集团全年的筹资规模、投资规模、成本规模、利润规模及需配套的设备、人力、科技、信息等资源规模，并按照规定体例，编制成集团全面预算报告框架。该报告被下达到总部和各下属机构，下属机构结合自身经营发展、产品服务及项目生命周期，在预算年度内以月为单位对本级单位的投资、筹资、成本、收益及所有要素进行合理的分解安排。通过层层分解，集团公司的企业发展战略规划通过全面预算管理体系逐级贯彻至各层机构。
3、以资源配置为全面预算提供实施基础
资源是企业再生产和持续发展的基础，是全面预算管理体系的血液。全面预算管理就是对资源在一定时期内按时间为序的有序安排。编制全面预算管理方案时，集团公司预算管理委员会办公室组织企业各部门围绕总经理确定的经营目标，从集团公司发展规划出发，以投资、筹资、成本、利润为中心，配比所需的财务、设备、人力、技术、信息、服务等资源，并经过多轮协调，最终达成基于现实的企业的资源安排。
预算管理方案的资源配置要符合一致性、可控性、可靠性和创新性原则，即所有资源用益的经营方向、经营和利润目标明确一致，预算体系项目和所需资源数量全面、匹配，资源基础量考虑充足、留有余地，资源向新领域、新业务和高效业务倾斜并鼓励创新。
在实践中，经常会出现资源供给同实际需求不匹配的状况。一方面，资源不足以支持集团发展规划目标，集团公司通过在全面预算管理方案中增加筹资、购置、研发或招聘等对策，增加资源供应;另一方面，资源可能过多存在闲置，可通过在预算方案中增加新项目、扩展新业务、扩大经营规模或者给这些资源安排增值保值的路子。更应该注意的是，资源之间一般存在最佳的匹配比例，对全面预算管理的管理，实质上更多的体现在对资源的优化配比。
对资源的统一管理和优化配置是实现全面预算管理目标的基础。基于这一认识，集团总部建立了统一的资源管理平台，包括财务系统的资金集中管理平台、大型设备和大宗物质的集中采购平台、跨机构的人力资源调配平台、集团总部统一的技术服务平台、集团总部统一的市场营销支持平台，通过这些平台，依照全面预算管理方案，集团总部可以依照经营管理需要随时对资源进行最优配置，各下属机构也可以依据自身需要向集团总部申请资源下拨和上交。这种方式既保证了执行全面预算所需的资源供给，又降低了资源使用的成本，提高了全面预算管理执行的灵活性。
4、以全程管控为全面预算提供运行保证
集团公司全面预算管理委员会办公室、各独立核算机构设立专(兼)岗位负责对全面预算管理方案的实施进行管控。通过先进的网络化电子信息系统，对全面预算的财务核心指标的管控可以达到实时化。整体的管控则依靠月、季和年度的全面预算管理执行快报制度完成。通过定期的对比，很容易发现执行与预计中存在的偏差。
对于偏差的管控，集团公司一般本着实事求是，及时了解情况，分析原因，及时解决。对于客观原因引起的执行变化进行必要调整，以确保总目标的完成。对于主观因素造成的执行偏差，及时提醒执行主体，帮助分析原因，调整工作方法，修正偏差至正常方向。
集团公司强调过程管控的全员、全额和全程性。“全员”是指管控全员、全员管控，每个岗位都参与到预算的执行，负有精准执行预算、关注相邻预算环节以及及时反映预算执行困难、参与解决问题的责任，自主成为过程管控的实施主体。“全额”是指全要素管控，即对筹资、融资、资金流动以及与之相关的的销售、生产、人工、设备等资源进行管控，及时发现资源配置中不能满足或超出实际所需的预算执行之处，予以动态调整，降低成本。“全程”是指从预算方案发布到取得成果的全过程管控，通过企业信息系统，可以实现对预算执行的实时监督，及时发现和解决预算执行过程中出现的问题，保证预算活动按照预期进行。
过程管控遇到的普遍难题是预算管理的硬约束和软约束问题。集团公司在执行中坚决贯彻预算执行的“刚性原则”。预算一经上下沟通左右协调一致并经过企业内部决策程序的确定，就是约束企业各项生产经营活动的法则，必须严格执行。但由于企业经营环境的复杂多变性，预算的变更调整几乎是不可避免的，集团公司建立了“例外原则”及相应的预算调整制度，超过一定幅度变更的预算按照例外事项进行管理，要求参照制定预算程序办理变更手续，以保持预算的灵活性。比如对于执行预算低于计划预算10%的，必须提交分析该报告和整改，按照全面预算管理方案报批程序重新审核批准。
5、以考核激励为全面预算管理提供执行手段
集团公司非常重视对全面预算管理执行情况的考核，严格按照全面预算设定的指标和考核办法对相关执行主体和人员进行奖惩激励。对于执行中出现的特殊情况，则由预算管理委员会会同集团公司业绩考核委员做出针对性分析，做出令人信服的考核结果。
对执行过程中出现的偏差，集团公司会充分考虑出现差异的客观原因，根据实际情况对考核结果进行适度调整，确保考核结果公平公正，真正发挥评价与激励的作用。实践中，经常会出现经营成果与预算偏离但大幅度好于预算指标的状况，一般而言，集团公司也会做适当的负向激励，以强调预算执行的严肃性。
综上所述，在充分理解并良好整合企业架构、战略规划、资源条件、过程管理和激励措等这些企业管理的重大问题的基础上，全面预算管理必将成为促进和保障企业稳步持续发展的有力的综合管理工具。
