预算管理是企业内部的一种管理契约，这种管理契约必须以制度为基础，而制度最根本的问题在于确定行为规则，通过这种规则，来降低预算目标确定中次优化问题，提高预算执行的可控程度和预算考核的科学性，从而正确引导预算责任主体的行为。
很多人将预算管理理解为企业对全年度工作的预先安排，并且往往把这种预先安排理解为财务化的安排。一般的逻辑是，首先预测市场需求和收入，并在此基础上确定产量和库存量，从而计算成本与费用等，最终计算企业的预计利润以及其他一系列指标。这种从纯粹管理技术的角度出发，理解企业预算管理的做法，在理论上并没有揭示企业预算管理的本质，而在实务中，不可避免地导致对预算管理的简单化理解与运用。
对企业预算管理的简单化理解与运用，在企业预算管理实际中两个最为关键的环节导致了严重的问题。一是预算编制，其核心问题是预算目标的确定与分解；二是预算执行，其核心问题是预算的控制与考核。前者要解决的问题是，预算目标是多少以及企业内部某一责任中心应该承担多少的问题，后者解决的是预算目标如何实现以及实现目标与否应该承担什么责任的问题。这两个问题处理得好坏，决定企业预算管理水平的高低以及能够起到多大的作用。
预算编制的核心是目标的确定和分解
在预算编制中，现有的预算管理理论与实际操作，都把更多的精力放在预算编制的程序与方法甚至是技术方法上，热衷于预算编制的流程、表格等等。毋庸置疑，这些问题确实是预算管理中需要解决的问题，但是对于大型企业，特别是集团型企业，这显然不是预算编制中最为重要的问题。预算编制中最为重要的问题是，预算总目标如何确定以及在企业的各级责任中心纵向与横向之间如何分解预算总目标的问题。这个问题是企业管理战略、管理思想的体现，而预算的具体编制方法则是管理思想的贯彻。企业预算的总目标，从根本上来讲，是企业的股东与管理层契约的主要标的；而企业预算目标在企业的各级责任中心纵向与横向之间的分解，是企业高管层与企业中下层管理者之间契约的主要标的。
在一般的契约中，标的值的确定，显然是一个谈判的过程。这种思路在现有的大部分企业的预算管理中表现得非常明显，即企业预算总目标的确定，是股东与管理层谈判的结果，在我国中央企业集团内部，就体现为子公司与集团本部之间的谈判。这种通过谈判来决定企业预算总目标的过程，存在两个非常突出的问题。一是低效率。预算目标的确定，往往需要经过企业内部不同层级之间很多轮的谈判（也就是实务中的预算讨论会），笔者所见，最多的，需要讨论12轮，造成了大量的内耗。二是不公平。因为是谈判，就很难避免谈判所存在的固有缺陷，那就是最终的结果，在一定程度上，依赖于参与者的谈判能力和技巧，所谓“会哭的孩子有奶吃”，便是这个道理。
通过控制和考核解决预算执行不到位问题
在预算执行中，解决执行不到位的主要手段主要包括两个方面。一是控制，二是考核。所谓控制，是指当责任中心不能完成预算目标时，管理者进行修正或强制的措施；所谓考核，是指根据预算执行的结果，评价预算责任中心的业绩并进而影响责任中心利益的措施。现有企业的预算管理、预算控制的手段，往往只能用在费用控制上，因为除了费用之外的指标，如收入、利润等，管理层处于被动地位，很难实施主动的控制。而预算的考核，一般是纳入企业的业绩考核，但是和企业的预算编制过程脱节，简单地考核预算的完成率。
在预算考核中考核预算完成率的这种理论和操作，看似督促责任中心完成预算，事实上会使得企业预算管理陷入尴尬的境地。因为在谈判的基础上确定预算目标后，又考核这一目标的完成率，强化了预算责任中心在确定预算目标和编制预算中的次优化心理。假设在企业内部有A、B两个情况相同的责任主体，其效益的实际完成值都是100，而预算值分别是100和80，通过考核预算完成率，会得出B完成预算优于A的结论，事实上，A除了更加诚实之外，没有别的错误。所以，这种考核预算完成率的做法，是一种鼓励预算目标次优化的做法。
预算管理是企业内部基于制度的契约
预算管理是企业内部的一种管理契约，这种管理契约必须以制度为基础，而制度最根本的问题在于确定行为规则，通过这种规则，来降低预算目标确定中次优化问题，提高预算执行的可控程度和预算考核的科学性，从而正确引导预算责任主体的行为。
预算管理契约与市场契约存在根本性区别，这种区别的基础，也就是企业存在的基础。现代企业理论认为，之所以存在企业，是因为企业可以通过管理，来减少市场契约，从而降低交易成本。预算管理作为企业内部的契约，是一种管理手段，而不是一种交易手段，这就意味着不是讨价还价基础上的契约。否则，就不足以充分发挥企业降低交易费用的优势，预算管理也就作用不大了。预算作为一种管理手段，尽管有不同的理解，但应该以制度为基础，这是大家的共识。也就是说，作为管理手段的企业预算管理，必须以制度为基础。
企业预算管理需要一系列制度
以制度为基础的企业预算管理，需要一系列的制度，而不是一个制度。这一系列的制度，包括三个层次。一是预算管理办法，二是年度预算管理的实施细则，三是预算管理的操作手册。
预算管理办法是企业进行预算管理的纲领性文件，是企业预算管理委员会层面的文件。预算管理办法应该结合企业实际情况，对预算管理在企业管理中的地位、预算管理的内容、预算管理组织和预算管理的程序等，作出详细的规定。制定预算管理办法，在企业的预算管理工作中，具有两个方面的作用：其一是为企业的预算管理工作奠定制度基础。其二是表明企业决策层重视预算管理的态度，为企业的执行层传递清晰的管理信息，建立明确的预期。
在制定预算管理办法之后，企业每年还必须根据预算管理的实际情况和年度预算管理重点，制定年度预算管理实施细则，具体指导和管理年度预算管理工作。年度预算管理实施细则，是企业的预算管理工作组层面的文件，其制定标志着年度预算管理工作的开始。一般来说，年度预算管理实施细则应该包括年度预算管理的原则、预算总目标的确定规则及总目标、年度预算总目标的分解规则、年度预算控制方法、预算考核的原则与具体方法、预算管理的时间安排等内容。
预算管理的操作手册是预算管理部门的文件，一般也就是企业的财务部层面的文件，解决预算管理技术的问题，主要包括预算编制表格、预算编制表格的填表说明、预算指标的口径解释、考核指标的计算规则等。
预算目标要与考核相结合
现在大多数企业有预算管理办法和预算编制表格等制度性文件，但现有的文件更多地关注技术性问题而不是管理的制度规则问题。我们认为，预算管理制度规则的核心，是要解决以下三个方面的问题。一是预算目标的确定与分解的问题，二是预算执行控制的问题，三是预算考核的问题。其中第一个和第三个问题，要相互结合，才能够得到很好的处理。
解决目标的确定、分解与考核问题，关键是要把现有的通过讨价还价确定目标与分解目标的过程，转变为通过制度规则确定的过程。而把考核预算完成率的做法，转变为与目标的确定相结合制定制度规则的过程。如在前面的例子中，要通过预算目标确定、分解与考核的制度设计，使得B责任主体的考核结果劣于A。通俗地讲，就是要通过制度设计，使得目标确定中的次优化行为得到惩罚。
预算执行控制目前不到位，是因为企业的预算执行控制往往在财务部门，而财务部门对各责任主体的指标特别是效益类指标，没有有效的控制手段，所以预算的执行控制，最后往往沦为费用预算的执行控制。解决这一问题，就是要解决财务部门在预算执行控制中的着力点问题，预算执行情况分析是一个很好的着力点。具体来说，要把预算执行情况分析，由单纯的分析变成控制的手段。实现这一目的，一要明确分析报告的对象，不能仅仅给企业的最高管理者报告预算执行结果，而且要给所有责任中心的负责人报告本责任中心的执行结果；二要改革报告的方法，使用财务风险提醒、危机预警、问题公示等不同的方法，强化预算责任中心对预算执行的重视。
