全面预算管理是企业内部管理控制的一种主要方法。这一
方法自从20 世纪20 年代在美国的通用电气、杜邦、通用汽车
公司产生之后，很快就成了大型工商企业的标准作业程序，是
包含最初的计划、激励、评价等诸多功能的一种综合贯彻企业
经营战略的管理工具，全面预算管理在企业内部控制中日益发
挥核心作用。正如著名管理学家戴维·奥利所说的，全面预算
管理是能把企业的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控
制方法之一。
一、全面预算管理概述
全面预算管理是企业进行内部管理控制的一种主要方法。
全面预算管理利用全面预算这一主线对公司内部各部门、各种
资源进行控制、反映与评价一系列活动。预算本身不是目的，
预算的目的是为了控制，公司预算的作用是落实股东会、董事
会、经营者及各部门乃至员工的责、权、利关系，明晰他们各自
的权限空间和责任区域。因此，全面预算管理是一种控制管理，
是一种机制安排，是以效益为出发点，以市场为导向，以企业
财务管理体系作保障的全面控制公司经营活动的一种管理模式。
全面预算管理体系是一种以法人治理结构为基础，进一步提升
公司治理能力与企业发展战略相配合的战略保障体系，与整合
企业实物流、资金流、信息流和人力资源流要求相一致的、优
化企业资源配置的经营指标体系，与日常经营、管理过程相渗
透的行为规范与标准体系，与期终总结相关的业绩评价与奖惩
体系。
二、全面预算管理的主要环节
1. 预算的编制
按照全面性和系统性的原则，以公司预算目标为核心，以
现金预算为起点, 通过业务预算和财务预算两者相互协调，共
同构建出全面预算的内容。
（1）业务计划和基本预算。业务计划和基本预算是预算管
理的基础，按照“谁执行、谁编制”的原则，根据预算责任中
心的划分，由各责任中心依据最基本的业务活动编制业务计划，
财务部门根据公司各职能部门审核的基本预算，按照公司下达
的预算目标情况确认基本预算，据此编制财务预算。
（2）财务预算。财务预算综合反映各项业务对财务状况、
经营成果和现金流量的影响，用以规划现金管理、盈亏管理和
资产管理，由财务部门负责。具体包括：损益预算、资产负债
预算和现金流量预算。预算编制以现金预算为核心，在满足公
司总体发展战略的前提下，基于公司股东回报的目标和要求编
制现金预算，以“股东回报和现金流入确定现金流出”为原则，
采用自上而下、自下而上、上下结合的主与性编制方法，编制投资、
成本、费用等业务预算，在业务预算的基础上编制出财务预算。
2. 预算的执行与控制
（1）业务计划任务书的编报与执行。各责任部门在年度预
算范围内进行业务计划任务书的编制，并要确保编制业务计划
任务书能够保证年度经营目标的完成。各归口管理部门根据年
度业务计划任务书编制下月月度业务计划书，在每月20 日之前
报送公司月度业务计划任务书编报部门，公司编报部门需在每
月22 日前将下月公司月度业务计划任务书经部门经理签署意见
后报财务部。财务部在此基础上，经审核编制财务部月度业务
计划任务书，每月25 日前报公司月度业务计划任务书编报部门，
形成的公司月度业务计划任务书，经综合计划平衡会通过后由
总经理批准下发执行。月度业务计划任务的编制原则上应以年
初预算分解时的月度业务计划为准，如有变动需做出说明。
（2）预算的执行与控制。预算的执行与控制根据公司的相
关内控制度，必须本着“先算后花”的原则，建立谁开支、谁立项、
谁管理、谁执行、谁分析评估的责任落实制度，包括事前申请
和事后审批。各流程环节上的审签均要承担相应的权利和责任，
所有审签均要在年度预算和月度预算的控制范围内，使全面预
算管理的刚性得到充分体现。
（3）现金预算的执行。财务部作为现金的管理部门，是财
务决策的日常执行机构，直接以现金流转作为管理对象，具体
负责现金预算执行的合理和有效，通过专业化运作确保现金的
安全性和收益性并重，提高资金的使用效率。财务部作为预算
的综合管理部门，按期或不定期对预算的执行情况进行检查和
指导，并针对出现的问题向预算管理委员会作分析报告。
3. 预算的反馈
（1）预算反馈的形式。1）定期书面报告。业务预算由各级
责任中心定期、逐级反馈，汇总至财务部，以便于即时了解预
算执行信息，使其处于有效监控之中。2）例会制度。定期召开
预算执行情况分析会，及时总结预算执行情况，计算、分析差
异及原因，提出改进措施。3）临时报告。主要对突发性事件提
出影响预算执行情况的报告。
（2）预算反馈报告。预算反馈报告包括预算反馈表和财务
分析报告，按照谁执行、谁分析、谁反馈的原则，由各级责任
中心对差异额和差异率较大的业务预算进行重点分析，并逐级
汇总到财务部门，最后由公司财务部提交总预算差异分析报告
报财务预算管理委员会，为财务预算管理委员会对整个预算的
执行进行动态监控提供依据。总预算差异分析报告应包括预算
执行进度和结果计量数据，说明应对预算差异承担责任的部门，
说明造成预算差异的原因，针对解决预算差异提出可行性解决
方案或建议。
4. 预算的调整与仲裁
（1）预算调整的原则。预算调整事项不能偏离公司发展战略，
预算调整方案应当保证实现经营效果的最优化，预算调整重点
应当放在预算执行中出现的重要的、非正常的关键异常方面。
（2）财务预算调整的授权。1）在公司权限范围内进行预
算的调整变更，须向公司预算管理委员会提出调整预算的申请，
并上报有关资料，经预算管理委员会批准后，调整有关预算项目，
并办理相关变更手续，经批准后进入实质操作阶段。2）特殊因
素预算调整。在特殊因素影响下需要调整预算项目时，对于需
要公司股东会或董事会批准才能调整的预算项目，须向公司预
算管理委员会提出调整预算的申请，并上报有关资料，经公司
预算管理委员会批准后，向股东会（董事会）提出调整预算的
申请，经股东会或董事会批准后调整有关预算项目，并办理相
关变更手续，经批准后进入实质操作阶段。
（3）预算仲裁。预算仲裁是指当各级责任中心发生纠纷调
节无效，不能达成共识所进行的裁决，以迫使预算通过。仲裁
一般由预算管理委员会遵循公平合理、整体利益高于局部利益
的原则执行。
5. 预算的考评
预算考评是发挥预算约束与激励作用的必要措施，通过预
算目标的细化分解与激励措施的付诸实施，达到“人人参与预算、
人人关心预算”，是对企业内部各级责任中心预算执行结果的考
核和评价。在预算管理循环中，预算考评处于承上启下的关键
环节，在预算控制中发挥着重要的作用。一方面，在预算执行
过程中通过预算考评信息的反馈及相应的控制，可随时发现和
纠正实际业绩与预算的偏差，从而实现过程中的控制；另一方面，
预算编制、执行、考评作为一个完整的系统，相互作用，周而
复始地循环，以实现对整个企业经营活动的最终控制，而预算
考评既是本次循环的终结，又是下一次循环的开始。
预算考评的目的可归纳为：（1）激励。通过考核评价，使
被考核人看到差距，明确今后的目标，调动其主动性、积极性。
（2）沟通。通过规范的考评体系，可使上级正确了解下属的能力和
对企业的贡献，使人事管理更加科学。（3）控制。使被考评人
明确今后改进工作的方向，有利于推动企业整体目标的实现。
预算的考评分为预算编制考评、预算执行控制的考评、预
算执行结果的考评。其中编制和执行控制的考评是一种事中控
制，是动态考评，有利于保证预算的完成。而预算执行结果的
考评，以预算主体为考评主体，以预算目标为核心，通过比较
预算执行结果与预算目标，以确定其差异，并分析差异形成的
原因，据以评价责任主体的工作业绩，并按照奖惩制度将其与
预算责任人的利益挂钩。
三、推行全面预算管理应注意的问题
1. 考虑公司持续发展的需要，强化预算的未来战略导向性
全面预算是企业战略与日常经营的连接。企业制定预算目
标就是以战略为出发点。全面预算管理是企业发展战略的保障
体系。而要使全面预算管理真正具有战略意义的前提则是企业
的战略导向、战略目标必须正确而且明确。决策者把事情策划
“对”，执行者方知把“对”的事情做好。没有战略导向性的预
算管理，就会重视短期活动，忽视长期目标，使短期的预算指
标及长期的企业发展战略不相适应，各期编制的预算衔接性差，
预算管理常常处于本末倒置的状态，各年度、季度和月份预算
的推行无助于企业长期发展目标的实现，这样的预算管理难以
取得预期的效果。
2. 考虑企业内部资源整合，强调作业清晰、权责明确
全面预算管理是全面整合企业四流（实物流、资金流、信
息流和人力资源部流），优化资源配置的经营管理制度，是企业
日常管理过程中的行为规范与标准体系，而非单纯的控制支出
的财务工具。
3. 处理好预算管理与计划管理的关系
计划和市场都是资源配置的手段，在市场环境中的企业计
划的起点和终点都是市场，计划是针对未来市场的变化而制定
的，计划的目标又是通过在组织内实施，最终在市场上得以实
现的。因此，全面预算管理是市场中的计划导向管理，计划中
的市场导向管理。
4. 在坚持预算刚性的同时强调预算的柔性管理
柔性管理应该是建立在预算管理基础上的更高层次的管理
方法，管理的科学性与艺术性的统一。科学性借以提高管理效
率，艺术性借以提高准确性、管理适应能力。我们需要在预算
中加入弹性，充分考虑到预算年度的需求和突发需求。滚动预
算编制方法就是弹性预算管理的有效方法之一。
提到柔性预算管理，似乎是回到了拍脑袋决策的方式。其
实不然，事物的发展规律是波浪式前进、螺旋式上升的，管理
方法也不例外。从经验式决策到预算式决策，再到柔性预算决策，
这是一个螺旋式上升的过程。
5. 预算管理与绩效考评紧密结合
预算考评作为预算管理的一项重要职能，是对全员的预算
执行情况及工作业绩进行考察和审核，并按其优劣给予奖罚的
管理活动。考核与奖惩是预算管理的生命线，只有通过科学合
理的考核、赏罚分明的奖惩，才能确保预算管理落到实处。业
绩考核委员会在预算执行结果评估的基础上，对预算完成情况、
预算编制的准确性与及时性进行考核，肯定成绩，找出问题，
